Goiânia é o município que teve mais gastos públicos e, também, a maior arrecadação tributária do Centro-Oeste, em 2022. A capital do estado de Goiás atingiu o pior e o melhor desempenho no gerenciamento das contas públicas no ano passado, de acordo com os dados da última pesquisa da MultiCidades – Finanças dos Municípios do Brasil, obtidos pela Frente Nacional de Prefeitas e Prefeitos (FNP). A economista Tânia Villela, editora do anuário MultiCidades, explica que os bons resultados fiscais foram alcançados com base em fatores extraordinários que não deverão se reproduzir em 2023. Para ela, as preocupações devem se voltar para os gastos.

“Com relação às despesas, podemos destacar, por exemplo, a tendência de crescimento nos gastos com pessoal em razão dos reajustes salariais, além de outras alavancadas pela retomada plena dos serviços públicos”, avalia.

O município fechou as contas públicas com um total de R$ 6,7 bilhões em despesas e R$ 7,1 bilhões em receita no ano passado. Já Campo Grande aparece na segunda posição com R$ 5,2 bilhões em custos e R$ 5 bilhões em receitas, fechando a conta no vermelho. Cuiabá vem logo atrás, com a mesma situação que a capital do Mato Grosso do Sul. O município arrecadou R$ 3,2 bilhões em receitas, um valor menor do que as despesas que registram R$ 3,4 bilhões.

Apesar da prefeitura de Goiânia arrecadar mais do que gastar, a economista ressalta que o cenário pode mudar se o governo não atuar de forma eficiente com os gastos. Como exemplo, a editora do anuário acredita que a aprovação de leis que diminuem as alíquotas do ICMS sobre combustíveis — atualmente em discussão no Congresso Nacional — pode afetar negativamente a parcela destinada aos municípios.

“Até outubro, de janeiro a outubro de 2023, o ICMS havia caído 5,6% em termos reais, já corrigidos da inflação. Isso contribuiu muito para que a receita corrente líquida dos estados ficasse no negativo em 2023 até outubro, quase 2% a menos em relação ao mesmo período de 2022. Então isso afetou os estados e afetou também os municípios”, relata.

Receitas X Despesas

A Confederação Nacional de Municípios (CNM) demonstra preocupação com o comportamento das receitas e das despesas —  e os impactos que isso pode causar na gestão local.  Um levantamento feito pela CNM revela que quase 30% dos municípios poderiam fechar o ano no vermelho e 46,7% estavam pessimistas para 2024.

Na opinião da economista Tânia Villela, os gestores locais reconhecem as carências e os desafios de administrar seus municípios, além da visão das oportunidades para o desenvolvimento e a melhoria da qualidade da vida da população. Por conta disso, ela acredita que o FPM, por se tratar da principal receita de quase 7 em cada 10 Municípios do país, receberá mais por parte dos gestores municipais.

“O FPM, que é uma transferência para os municípios muito importante, especialmente para os pequenos municípios, até outubro de 2023, ela estava praticamente parada, com uma ligeira queda de 0,6%. Então, isso justifica a preocupação dos municípios pequenos que sofrem quando o FPM não cresce. Até porque o FPM em 2022 andou muito bem, teve um crescimento de 15,5%, em função do crescimento do imposto de renda, já que o IPI caiu, por medidas do governo federal em 2022”, analisa.

Aprovado definitivamente pela Câmara dos Deputados, o conjunto de regras que vai guiar as contas públicas a partir de 2024  —  também conhecido como novo arcabouço fiscal  —  prevê que o governo vai zerar o déficit primário no ano que vem. Ou seja, que não vai gastar mais do que arrecada. Ao Brasil 61, especialistas disseram que, para ser cumprida, a meta implicará aumento de carga tributária. Eles também destacam que o Executivo vai encontrar dificuldades no Congresso Nacional para ampliar as receitas. 

De acordo com o Ministério do Planejamento, as contas públicas vão fechar 2023 com um saldo negativo de R$ 145,4 bilhões. Isso significa que para encerrar o ano que vem no "zero a zero", o governo terá que aumentar a arrecadação ou cortar gastos nessa mesma quantidade. 

A economista Deborah Bizarria diz que o Executivo sinaliza que vai escolher a primeira opção. "Pelo que algumas alas do governo vêm dizendo, não parece haver um claro interesse de haver uma redução dos gastos. Então, o Ministério da Fazenda acaba correndo atrás de receitas e de maneiras de aumentar a arrecadação", afirma. 

O advogado Gabriel Mascarenhas, professor da Fundação Getulio Vargas (FGV), aponta que as propostas para taxar offshores (empresas situadas em outros países), geralmente com tributação mais baixas — e os investimentos dos "super-ricos" —  estão entre as estratégias do governo para elevar as receitas. 

"Vai ter uma busca da administração pública pelo aumento da arrecadação. Afinal de contas, esse aumento da arrecadação vai influenciar diretamente na possibilidade de novos investimentos e gastos públicos."

Ele acredita que o Executivo terá trabalho para aprovar aumento de impostos junto ao Congresso Nacional.

"Vai sofrer. Sem sombra de dúvidas, o governo vai enfrentar muita dificuldade para aumentar a carga tributária, porque ainda há uma discussão de reforma tributária em curso. Ou seja, você tem ao mesmo tempo um projeto amplo de mudança no sistema tributário e, paralelamente, você tem várias tentativas pontuais de aumento de carga que vão ser muito rebatidas no Congresso", avalia. 

Em outras ocasiões, os presidentes da Câmara dos Deputados e do Senado Federal já se posicionaram contra o aumento da carga tributária que pesa sobre os contribuintes. Bizarria lembra que outros economistas que têm se debruçado sobre as contas públicas alertam que será difícil zerar o déficit orçamentário em 2024. Isso, segundo ela, pode comprometer a credibilidade do novo arcabouço fiscal. 

"Se o governo não achar as fontes de receita necessárias para atingir essa meta, o arcabouço fiscal pode ir perdendo sua credibilidade tal como aconteceu com o teto de gastos, e aí a vantagem que muitos disseram de ele ser mais flexível, que poderia acabar ajudando a acomodar certas tensões políticas, pode acabar indo por água abaixo", pontua. 

Menos rígido

O novo arcabouço fiscal é o conjunto de regras que vai guiar as contas públicas em substituição à regra anterior, o teto de gastos. Esse foi implementado em 2016 e determinava que o governo só poderia gastar num ano o que gastou no ano anterior mais a inflação. Por exemplo: se gastou R$ 1 mil e a inflação foi de 10%, no ano seguinte poderia gastar até R$ 1.100. Na prática, o crescimento dos gastos era zero. 

Com o arcabouço, as despesas do governo serão corrigidas por um intervalo de 0,6% a 2,5% acima da inflação. Isso significa que mesmo em anos de queda na atividade econômica, o governo terá um piso mínimo para aumentar os gastos. Por outro lado, nos momentos de "bonança", deverá respeitar o teto para crescimento das despesas. 

Mascarenhas afirma que as novas regras são menos rígidas e mais flexíveis do que o teto de gastos. "O teto de gastos era muito criticado pela rigidez. Ele era tão rígido que nunca foi respeitado. Agora, tem a possibilidade de efetuar uma despesa pública maior levando-se em consideração o aumento da arrecadação", compara. 

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Mudanças 

Os deputados mantiveram fora do limite de despesas previsto no arcabouço os gastos com o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) e com o Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica (Fundeb) —  mudanças incluídas pelos senadores. 

No entanto, derrubaram um dispositivo que garantia ao governo cerca de R$ 40 bilhões a mais para o orçamento de 2024. 

Segundo a versão do texto aprovada na Câmara em maio, as despesas do governo têm que levar em conta a inflação dos 12 meses anteriores à elaboração do orçamento. Assim, para elaborar o orçamento de 2024, a inflação que servirá como base será de julho de 2022 a junho de 2023. 

Mas o senador Omar Aziz incluiu uma emenda ao texto para permitir que o governo fizesse uma estimativa da inflação de janeiro a dezembro de 2023 e, caso ela seja maior do que a inflação compreendida entre julho de 2022 e junho de 2023, possa usar a diferença para aumentar as despesas. Esta alteração foi derrubada pela Câmara. 

O governo tinha pressa para saber qual a regra valeria, pois precisa enviar até o fim de agosto o Projeto de Lei Orçamentária Anual (PLOA) de 2024. 

“O projeto de lei orçamentária é onde o governo discute como você gasta os recursos no ano seguinte. Então, esse projeto vem na sequência do arcabouço fiscal justamente porque o arcabouço fiscal foi responsável por definir as diretrizes de como vão se comportar os gastos, qual a previsão de receita para que haja o cumprimento da meta primária, que no caso é de zerar o déficit no ano que vem”, explica Bizarria. 

Principais pontos

O projeto cria um intervalo de tolerância ou, como o governo tem chamado, bandas de variação para a meta de resultado primário. O resultado primário é a diferença entre o que o poder público arrecada e gasta, tirando o pagamento dos juros da dívida. 

Segundo o texto, a meta de resultado primário será considerada cumprida mesmo que varie 0,25% para baixo ou para cima. Por exemplo: para o ano que vem, o governo estima um resultado primário de 0% do PIB. Isso significa que a expectativa é de gastos e despesas do mesmo tamanho. No entanto, se o resultado ficar entre - 0,25% do PIB (banda inferior) e 0,25% do PIB (banda superior), ficará dentro da meta e, portanto, considerado cumprido. 

Já em 2025, por exemplo, a meta é de superávit (contas no azul) de 0,5% do PIB. O resultado final poderá variar entre 0,25% (banda inferior) e 0,75% do PIB (banda superior). Para 2026, o governo espera um superávit equivalente a 1% do PIB, com a banda inferior fixada em 0,75% e a banda superior em 1,25%. 

Aumento de gastos e investimentos

Se cumprir a meta de resultado primário, o governo poderá aumentar os seus gastos em até 70% do crescimento da receita obtida nos 12 meses anteriores. Ou seja, se aquilo que o governo arrecada com impostos, taxas e outras fontes de receita aumentar R$ 10 bilhões, no ano seguinte ele poderá aumentar as despesas em, no máximo 70%, isto é, R$ 7 bilhões. 

Caso o saldo das contas públicas fique abaixo da banda inferior da meta, no ano seguinte o governo só poderá aumentar as despesas em 50% do crescimento das receitas e não mais em 70%. Por outro lado, em um cenário em que o resultado das contas públicas fique acima da banda superior da meta, o Executivo poderá destinar até 70% do excedente para investimentos, com prioridades para obras inacabadas ou em andamento. 

O texto prevê alguns medidas de ajuste, também conhecidas como gatilhos, para as situações em que o governo não cumpra a meta de resultado primário. Entre as proibições estão a criação de cargos, aumento de auxílios, como o Bolsa Família, e a concessão de incentivos tributários. 

O conjunto de regras que vai guiar as contas públicas a partir do ano que vem, o chamado "novo arcabouço fiscal", pode estimular o governo federal a gerar inflação para poder gastar mais. A avaliação é da economista Mariana Sinício, especialista em direito tributário pelo Ibmec.  

Mariana explica que o aumento de gastos do governo contribui para uma inflação maior. Como no novo desenho fiscal as despesas são corrigidas por um intervalo de 0,6% a 2,5% acima da inflação, quanto maior a inflação, mais o governo poderá gastar em relação ao ano anterior. É o que economistas chamam de imposto inflacionário. 

"O que o governo está dizendo? Em vez de eu usar esse ganho que eu tenho por conta da inflação para resolver algum problema, essa regra incentiva o governo a ter cada vez mais inflação para ele ter cada vez mais essa diferença", afirma. 

A economista pontua que se estabelece um círculo vicioso, em que mais gastos aumentam a inflação que, por sua vez, permite crescimento da despesa. "Você estimular o gasto público, que vai ter esse impacto monetário que vai gerar inflação, no fim das contas vai corroer o poder de compra do indivíduo. Aí você entra num círculo vicioso: você tem um gatilho que incentiva o governo a gastar mais, porque assim ele vai arrecadar mais. Isso é ruim no longo prazo", avalia. 

Exceções

Aprovado pelo Senado no fim de junho, o novo arcabouço fiscal será novamente analisado pela Câmara dos Deputados no segundo semestre porque o texto sofreu alterações. O relator, senador Omar Aziz (PSD-AM), incluiu três novas exceções à lista de despesas que ficam fora do limite de crescimento dos gastos. São elas: a complementação do Fundo de Manutenção e Desenvolvimento da Educação Básica e de Valorização dos Profissionais da Educação (Fundeb), o Fundo Constitucional do Distrito Federal (FCDF) e gastos com ciência, tecnologia e inovação. 

Para a economista, não deveria haver exceções para o limite de crescimento dos gastos. "Toda vez que você retira despesas dessa regra, que você permite que o governo amplie a sua base de gastos, você está gerando esse efeito indireto para a sociedade, que é a questão da inflação, que é você corroer o poder de compra, principalmente das pessoas mais pobres. São essas pessoas que não conseguem se munir de instrumentos financeiros para poder perpetuar o poder de compra do seu dinheiro", diz. 

Outra mudança feita pelos senadores e passível de análise pelos deputados será a do cálculo da inflação. Segundo o novo marco fiscal, as despesas do governo têm que levar em conta a inflação dos 12 meses anteriores à elaboração do orçamento. Assim, para elaborar o orçamento de 2024, a inflação que servirá como base será de julho de 2022 a junho de 2023. 

Mas o senador Omar Aziz incluiu uma emenda no texto para permitir que o governo faça uma estimativa da inflação de janeiro a dezembro de 2023 e, caso ela seja maior do que a inflação compreendida entre julho de 2022 e junho de 2023, possa usar a diferença para aumentar as despesas. 

O governo argumenta que a medida é necessária para evitar perda de R$ 40 bilhões no orçamento do ano que vem, pois, em 2022, o país teve deflação por três meses seguidos (entre julho e agosto), o que impacta no cálculo da inflação pela regra original do arcabouço fiscal. 

O deputado federal Cláudio Cajado (PP–BA) apresentou nesta terça-feira (16) o relatório preliminar do projeto de lei do novo arcabouço fiscal. Entre as principais alterações à proposta enviada pelo governo, o texto traz medidas para limitar os gastos do Executivo e o contingenciamento obrigatório de recursos em caso de descumprimento das metas de resultado primário. 

Cajado afirmou que a Câmara dos Deputados deve votar o regime de urgência para tramitação do projeto nesta quarta-feira (17). O parlamentar afirmou que o relatório foi bem recebido pelos líderes partidários e que a versão final deve ser apreciada pelo plenário da Câmara no dia 24 de maio.  

"Eu tenho uma expectativa positiva. No colégio de líderes, ficou claro que o texto tem apoio. Foi muito bem recebido. Nós discutimos exaustivamente e o próprio governo avançou na negociação e concorda com o texto que foi apresentado", pontuou. 

Principais pontos

As principais regras que o Ministério da Fazenda propôs para as contas públicas foram mantidas pelo relator, Cláudio Cajado. O projeto cria um intervalo de tolerância ou, como o governo tem chamado, bandas de variação para a meta de resultado primário. O resultado primário é a diferença entre o que o poder público arrecada e gasta, tirando o pagamento dos juros da dívida. 

O Executivo propõe que a meta de resultado primário seja considerada cumprida mesmo que varie 0,25% para baixo ou para cima. Por exemplo: para o ano que vem, o governo estima um resultado primário de 0% do PIB. Isso significa que a expectativa é de gastos e despesas do mesmo tamanho. No entanto, se o resultado ficar entre - 0,25% do PIB (banda inferior) e 0,25% do PIB (banda superior), ficará dentro da meta e, portanto, considerado cumprido. 

Já em 2025, por exemplo, a meta é de superávit (contas no azul) de 0,5% do PIB. O resultado final poderá variar entre 0,25% (banda inferior) e 0,75% do PIB (banda superior). 

Se cumprir a meta de resultado primário, o governo poderá aumentar os seus gastos em até 70% do crescimento da receita obtida nos 12 meses anteriores. Ou seja, se aquilo que o governo arrecada com impostos, taxas e outras fontes de receita aumentar R$ 10 bilhões, no ano seguinte ele poderá aumentar as despesas em, no máximo 70%, isto é, R$ 7 bilhões. 

Caso o saldo das contas públicas fique abaixo da banda inferior da meta, no ano seguinte o governo só poderá aumentar as despesas em 50% do crescimento das receitas e não mais em 70%. 

Por outro lado, em um cenário em que o resultado das contas públicas fique acima da banda superior da meta, o Executivo poderá destinar até 70% do excedente para investimentos, com prioridades para obras inacabadas ou em andamento. 

O texto também propõe que, independentemente do que arrecadar, o governo poderá gastar entre 0,6% e 2,5% a mais do que no ano anterior, sem contar a inflação. O teto de gastos, que será substituído pelo arcabouço fiscal, limitava o crescimento das despesas a zero, na prática. 

Medidas de ajuste

O relator adicionou algumas medidas de ajuste, também conhecidas como vedações ou, ainda, "gatilhos", para situações em que o governo não cumprir a meta de resultado primário. 

Suponha um cenário em que o Executivo não atinja a meta de resultado primário em 2023. Pelo arcabouço proposto pelo Ministério da Fazenda, em 2024 o governo só poderia aumentar as despesas em 50% do crescimento das receitas e não em 70%, caso cumprisse a meta. Mas além dessa punição, Cajado propôs que, no primeiro ano de descumprimento, o Executivo seja impedido de:

• Criar cargos, empregos ou função que implique aumento de gastos;
• Alterar a estrutura de carreira que gere crescimento de despesa;
• Criar ou aumentar auxílios, como o Bolsa Família, vantagens e benefícios de qualquer natureza;
• Criar despesa obrigatória;
• Tomar medida que implique reajuste de despesa obrigatório acima da variação da inflação (com exceção ao salário mínimo, que poderá crescer acima do IPCA);
• Criar ou expandir programas e linhas de financiamento, remissão, renegociação ou refinanciamento de dívidas que gerem ampliação de subsídios e subvenções;
• Conceder ou ampliar incentivo ou benefício tributário.  

Os gatilhos têm validade de um ano. Se no ano seguinte a meta de resultado primário for atingida, as medidas deixam de valer automaticamente. O texto também prevê que o presidente da República poderá propor ao Congresso Nacional a suspensão parcial ou a gradação das medidas de ajuste, "demonstrando que o impacto e a duração das medidas adotadas será suficiente para a correção do desvio". 

Se o governo descumprir a meta de resultado primário pelo segundo ano consecutivo, outros proibições serão adicionadas, como concessão de aumentos e reajustes na despesa com pessoal; admissão ou contratação de pessoal, exceto em caso de reposição de cargos vagos e realização de concurso público, com exceção a reposições de cargos vagos. 

"Acredito que o texto é muito bom para o governo, para a sociedade e para o que nós queremos atingir, a trajetória da dívida, cada vez de uma forma mais firme, com a consequente queda dos juros, porque está claro que a perseguição da meta fiscal é um objetivo que envolve, sim, sanções e punições se o governo não agir dentro dos parâmetros que nós estamos colocando neste marco fiscal", pontuou Cajado. 

O texto enviado pelo governo tornava opcional o contingenciamento de recursos em caso de descumprimento da meta, mas Cajado tornou a medida obrigatória no projeto de lei. Além disso, os relatórios de avaliação de receitas e despesas deverão ser publicados bimestralmente, como ocorre, e não quadrimestralmente, como propôs o Ministério da Fazenda. 

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O governo federal será estimulado a aumentar a carga tributária para cumprir a regra que vincula o crescimento dos gastos à evolução das receitas e alcançar as metas de resultado primário. Essa é a avaliação de especialistas à reportagem do portal Brasil 61, sobre a proposta de arcabouço fiscal que o Ministério da Fazenda enviou ao Congresso Nacional na última terça-feira (18). 

A nova âncora fiscal estabelece que os gastos do governo serão limitados a 70% do crescimento da receita obtida nos 12 meses anteriores. Para Guilherme Di Ferreira,  diretor-adjunto da Comissão de Direito Tributário da OAB–GO, se as despesas dependem diretamente do quanto o governo arrecada, há um incentivo para que a administração pública busque aumentar o que entra no caixa do Tesouro Nacional por meio da criação de novos impostos ou elevação dos patamares atuais. 

"Para que o governo possa cumprir com as suas obrigações e com as suas promessas, ele tem duas opções. Através do [aumento] dos tributos ou de enxugar a máquina administrativa. Como não está tendo nenhuma movimentação de redução da máquina, então, sim, vai ficar tudo focado na parte de tributos", afirma.

O arcabouço do governo também promete zerar o déficit público (diferença entre o que o Executivo arrecada e gasta, exceto com os juros da dívida) no ano que vem e fechar as contas no azul em 2025 e 2026. 

As metas para o chamado resultado primário exigem que a receita do governo aumente nos próximos anos, atesta a edição mais recente do Boletim Macro, do Instituto de Economia da Fundação Getulio Vargas (FGV IBRE). "O alcance das metas de resultado primário, na ausência de crescimento econômico mais acelerado, requer, portanto, aumento de carga tributária recorrente". 

Ao apresentar o esboço do arcabouço fiscal no fim de março, o ministro da Fazenda, Fernando Haddad, admitiu que o governo terá que arrecadar mais para viabilizar o ajuste das contas públicas proposto. Mas disse que esses recursos viriam de setores da economia "demasiadamente favorecidos ao longo das décadas" por incentivos fiscais ou pela tributação de atividades ainda não regulamentadas, como o mercado de apostas pela internet. 

"O desafio do governo será aumentar a base de arrecadação sem onerar, ainda mais, os setores produtivos que historicamente cumprem com as suas obrigações tributárias”, avalia Eduardo Natal, sócio do Natal & Manssur Advogados e presidente do Comitê de Transação Tributária da Associação Brasileira de Advocacia Tributária (ABAT). 

De lá para cá, o governo também anunciou o fim da isenção do imposto de importação para a compra de produtos de até US$ 50 por pessoas físicas, mas recuou após a repercussão negativa.   

Sem cortes

O governo propõe ainda um "mecanismo anticíclico" para as contas públicas. Independentemente da receita, ele poderá gastar entre 0,6% e 2,5% a mais do que no ano anterior, descontada a inflação. A regra é mais frouxa do que o teto de gastos, que limita o crescimento real das despesas a zero, na prática. 

Segundo Haddad, o piso mínimo de 0,6% para as despesas serviria para evitar o corte abrupto de gastos nos momentos em que a economia desacelerar. O teto, por sua vez, evitaria gastos desenfreados em momentos de bonança. 

Mas para Di Ferreira, estabelecer um piso mínimo para os gastos mesmo quando o país estiver estagnado ou em recessão é ruim. "O foco de quem entra para comandar o país deveria ser lutar para enxugar o gasto público". 

Raone Costa, economista-chefe da Alphatree, concorda. "É uma promessa de ajuste fiscal sendo que não tivemos nenhum tipo de medida de corte de gastos anunciada. Pelo contrário, foram anunciadas uma série de medidas de aumento de gastos. Foram anunciadas possíveis promessas de aumento de carga tributária. A ideia é que o ajuste fiscal seja um ajuste com mais gasto e mais carga tributária, sendo que no Brasil a carga tributária já é bastante alta", critica. 

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"Tiro pela culatra"

Autores do artigo sobre o arcabouço fiscal do FGV IBRE, Manoel Pires e Carolina Resende, afirmam que o governo deve se atentar para o impacto das medidas tributárias sobre a produtividade da economia brasileira. "É importante observar o impacto de longo prazo do aumento de carga tributária, na medida em que o imposto gera peso morto sobre a produção e uma série de distorções sobre o sistema econômico". 

Isso significa que o aumento de tributos sobre determinados setores da economia tende a elevar a arrecadação do governo até certo ponto, explica Di Ferreira. 

"A partir do momento que aumenta a tributação, o consumidor vai pensar: 'isso aqui é essencial para mim? Se não é essencial, eu não vou comprar'. E mesmo sendo essencial, se a pessoa não tiver condição de arcar com aquilo, seja um empresário, seja o consumidor, ele vai abrir mão de utilizar aquele produto ou serviço. Se aumentar demais o tributo, chega no limite que, apesar da previsão de arrecadação, como aumentou o custo, vai ter a redução de consumo e, assim, não vai ter toda aquela arrecadação que o governo esperava".