A Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE) publicou uma nota na qual aponta que a reforma tributária em discussão no Brasil traria substancial melhoria da produtividade e crescimento da economia. No entanto, o documento recomenda que o país evite conceder isenções ou instituir alíquotas reduzidas de forma ampla.  

O parecer sobre a reforma tributária brasileira tem como base o texto aprovado pela Câmara dos Deputados no início de julho. A publicação destaca que a proposta unifica os três impostos federais (IPI, PIS e Cofins) em uma Contribuição sobre Bens e Serviços, a CBS; e o ICMS (estadual) e o ISS (municipal) em um Imposto sobre Bens e Serviços, o IBS. Além disso, lembra que, no modelo em discussão, o imposto incidiria sobre as mercadorias no destino e não na origem. 

De acordo com a organização, esse formato aproximaria o Brasil das melhores práticas preconizadas pela OCDE quando o assunto é a cobrança de impostos sobre o consumo de produtos e serviços. Membro da Comissão da Reforma Tributária do Conselho Federal de Contabilidade (CFC), Paulo Henrique Pegas comenta os elogios feitos pela OCDE à reforma. 

"Na essência, eles apontam três pontos principais: que a reforma vai reduzir as distorções que nós temos aqui no Brasil e vai trazer melhoria substancial nossa produtividade, ajudar no crescimento do país. Segundo, que o Brasil vai se aproximar do padrão da OCDE porque vai ter um IVA muito parecido com aquele praticado nos 38 países que lá integram", explica. 

O terceiro ponto de destaque, segundo o especialista, é o conselho da OCDE para que o país evite isenções abrangentes ou alíquotas especiais para determinadas atividades econômicas. Para a organização, isso enfraqueceria os ganhos esperados com a reforma.

"É interessante, porque o TCU fez essa recomendação, todo mundo faz, mas você não consegue aplicar, que é o quê? Evitar isenções e alíquotas reduzidas e focalizar as medidas com objetivo de reduzir carga para famílias de baixa renda", alerta Paulo Henrique. 

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Problemas

Segundo a OCDE, o atual sistema tributário brasileiro é extremamente complexo e os custos para as empresas se manterem em conformidade com as regras estão entre os mais altos do mundo. A organização credita esses problemas às diferentes legislações tributárias de estados e municípios. Isso coopera para o contencioso tributário entre o fisco e os contribuintes, aponta. 

A nota também afirma que os custos para ficar dentro das regras contribuem para o aumento da carga tributária sobre os contribuintes sem, com isso, elevar as receitas da administração pública. Além disso, os incentivos fiscais permitidos pelo atual modelo distorcem a economia e a otimização ao alocar recursos, avalia a entidade. 

A falta de uniformidade nas alíquotas de ICMS, na concessão de incentivos fiscais e mesmo nas cargas que incidem sobre os setores da economia também foram citados como pontos negativos do sistema tributário. 
 

O PIB brasileiro está projetado para crescer 1,7% em 2023 e 1,2% em 2024, segundo a OCDE. Houve aumento da expectativa de crescimento do produto interno bruto. Há três meses, a instituição projetou 1% de crescimento para 2023 e 1,1% para 2024. 

Vale destacar que o balanço da OCDE evidencia a desaceleração da atividade econômica, em vista da redução do consumo privado e das exportações. O índice de crescimento econômico divulgado na última semana revela PIB a 1,9%. Portanto, as projeções da OCDE são de queda com relação a este valor. 

Neste cenário está a desaceleração do mercado de trabalho, inflação ainda elevada e condições de crédito mais restritivas, o que limita o poder de compra das famílias. Consumo e investimento das famílias continuam a desacelerar em 2023. Ou seja, investimento privado aumenta, mas a um ritmo mais lento. 

Exportações são afetadas pelos preços mais baixos das commodities e moderação da demanda global. Apesar de a inflação cair, continua acima das metas em 2023. 

A política monetária permanece restritiva e a taxa básica de juros em 13,75% até, pelo menos, o terceiro trimestre de 2023. Neste período, é possível que haja flexibilização da política monetária. 

A implementação de um arcabouço fiscal ajudará a restaurar a confiança no médio prazo. O relatório também destaca que incentivos de sustentabilidade mais robustos para o setor agrícola e eliminação do desmatamento ilegal tornariam o crescimento mais sustentável. 
 

O lançamento do Plano Nacional de Política Regulatória no fim de 2022 foi o passo mais recente dado pelo Brasil no processo de adesão à Organização para a Cooperação e Desenvolvimento Econômico (OCDE). O documento criado pela Secretaria Especial de Produtividade e Competitividade (Sepec) do Ministério da Economia e pela Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) é uma resposta à revisão por pares (peer review) feita pela organização sobre a política de regulação brasileira. No entanto, a secretaria responsável pela publicação foi extinta pelo governo atual, que ainda não se posicionou de forma oficial sobre a continuidade do processo de adesão à OCDE. 

Ao analisar o funcionamento do ambiente regulatório brasileiro, a OCDE recomendou a implementação de 18 ações e produtos pelo país. Desses, nove estavam em finalização ou bem encaminhados em dezembro do ano passado. Dois estavam em desenvolvimento e outros sete com previsão de entrega futura, pelo extinto Ministério da Economia.

Para dar moldes à reforma regulatória, o governo do ex-presidente Jair Bolsonaro lançou o Plano Nacional de Política Regulatória, que detalha o sistema de regulação brasileiro e os atores que dele participam. O documento também apresenta as diretrizes da política regulatória no contexto federal, além de sinalizar aos reguladores subnacionais (estados e municípios) o que deve ser feito para melhorar o modelo atual. 

Natasha Salinas, professora de direito da regulação na FGV Direito Rio, afirma que, embora o desejo antigo de entrar na OCDE tenha impulsionado a revisão do ambiente regulatório, principalmente no âmbito federal, o Brasil já vem fazendo o dever de casa há algum tempo. "O Brasil já está construindo uma política de qualidade regulatória independentemente da OCDE. Claro que muito motivado, muito impulsionado pela OCDE, mas se ele não entrar na OCDE, a política regulatória já está em processo de construção". 

Ela cita a Lei Geral das Agências (13.848 de 2019) e a Lei de Liberdade Econômica (13.874 de 2019), normas que obrigam todos os entes da administração pública federal a fazerem consultas públicas e análise de impacto regulatório (AIR) antes de criar alguma regulação que afete os seus respectivos setores, como empresas e consumidores. 

Entusiasta da entrada do Brasil na OCDE, o deputado federal Domingos Sávio (PL-MG) ressalta que o país se prepara há anos para entrar no grupo. “Sem dúvida estamos mais perto. O Brasil passa por um processo de aprimoramento da sua legislação, temos consciência que ainda precisamos fazer reformas estruturantes, mas o Brasil avançou de maneira substancial desde o advento do Plano Real, verdade seja dita. Não começou agora”. 

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Ambiente regulatório

Segundo o Censo de Reguladores de 2022, o Brasil tem mais de uma centena de entes com poder de regulação apenas na esfera federal. A especialista Natasha Salinas explica que é recente a figura das agências reguladoras no Brasil. Tudo começou com a Agência Nacional de Telecomunicações (Anatel) – responsável por regular o setor de telecomunicações –, criada em 1997. A Agência Nacional de Vigilância Sanitária (Anvisa) e a Agência Nacional de Energia Elétrica (Aneel) são outros exemplos no nível federal, que conta com 11 agências reguladoras, ao todo. 

Há também dezenas de órgãos e autarquias federais que possuem competência regulatória. É o caso do Conselho Nacional do Meio Ambiente, o Conama, por exemplo, ou do Instituto Nacional de Metrologia, Qualidade e Tecnologia, o Inmetro. Isso para não falar dos órgãos reguladores presentes nos estados, Distrito Federal e municípios. 

O número elevado de entidades com poder de regulação preocupa quando o assunto é a qualidade da produção regulatória, diz Salinas. Como esses órgãos criam normas que têm impacto direto sobre as empresas e a atividade econômica, é preciso ter um ambiente de regulação bem ajustado, explica a professora da FGV Direito Rio. 

"A ideia da OCDE, que defende uma política de melhoria da qualidade regulatória, é que toda regulação que for feita tenha qualidade. Não pode ser arbitrária, de modo que imponha custos excessivos para o regulado [as empresas do setor]. Ela tem que ser uma regulação moderada, bem feita, baseada em evidências científicas para você não impor ônus desnecessários", explica. 

O objetivo é que cada norma editada por um órgão regulador observe certos parâmetros de política regulatória, afirma a especialista.   

No caminho certo

Natasha Salinas destaca três dos principais instrumentos de política regulatória defendidos pela OCDE. O primeiro deles é o chamado de stakeholder engagement, ou consulta a partes interessadas, no bom português. Na prática, é a ideia de ouvir, por meio de audiência pública, os agentes regulados, como as empresas, e também os consumidores, antes de criar alguma norma para determinado setor. 

"Que seja uma consulta pública efetiva que engaje, que as pessoas de fato contribuam, porque a ideia que está por trás disso é que o regulado pode contribuir com a qualidade da norma, porque ele conhece às vezes mais que o regulador do assunto que está sendo regulado", diz. 

A Lei das Agências Reguladoras já obriga as 11 agências federais a fazerem consultas públicas. Já por meio do Acordo de Cooperação e Comércio com os Estados Unidos, o Brasil garantiu que até 2024 todos os demais órgãos e entidades administrativas federais passarão a fazer consultas junto aos regulados. 

O desafio, segundo a especialista, é estender essa prática aos órgãos reguladores de estados e municípios, o que hoje não tem data para acontecer. 

Outro instrumento defendido pela OCDE é a AIR. A análise de impacto regulatório é uma espécie de estudo que a agência ou órgão regulador faz para medir o custo-benefício em se adotar determinada norma. O Brasil, também no nível federal, já faz AIR, mas a organização recomendou ao país que a qualidade desses estudos seja aprimorada. 

"A OCDE recomendou que os estudos de AIR fossem mais bem feitos, mas a tendência no Brasil, por enquanto, é de fazer estudos de AIR qualitativos e não quantitativos e, hoje, a administração pública federal ainda não está preparada. Tem algumas ilhas de servidores que sabem fazer análise de custo-benefício, que já estão preparados para isso, mas a maioria não está. Então, a ideia é promover capacitação", aponta. 

É preciso diminuir os casos em que se faz AIR apenas porque está na legislação, diz a especialista. "Hoje em dia, muitos deles são feitos só para cumprir tabela. O órgão regulador, por exemplo, tem uma tendência muito grande a regular independentemente do que o estudo diz. Se ele levasse a sério o estudo, às vezes a solução seria não regular ou fazer uma regulação mais branda, mas ele tem, muitas vezes, uma cultura regulatória mais intervencionista e acaba optando por regular independentemente". 

A OCDE também orienta que o país tenha um ou mais órgãos para supervisionar o sistema regulatório. No Brasil, a Secretaria de Acompanhamento Econômico (SEAE) tomou para si essa responsabilidade, como exposto no próprio Plano Nacional de Política Regulatória. No entanto, com a mudança de governo e extinção da pasta, ainda não está claro quem vai assumir esse papel de coordenar as ações de melhoria da qualidade regulatória, promover treinamentos e revisar as normas regulatórias ou estudos de impacto.